深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念穩(wěn)步有序推進(jìn)退耕還林還草

　　中國(guó)科學(xué)院“退耕還林還草戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目組經(jīng)過(guò)深入研究，認(rèn)為推動(dòng)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展是深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持不懈開(kāi)展退耕還林還草重要指示，認(rèn)真落實(shí)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署的必然選擇。建議通過(guò)盡快完善政策、提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、鞏固已有成果、制定退耕還林還草發(fā)展規(guī)劃，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，穩(wěn)步有序推進(jìn)退耕還林還草。

　　一、退耕還林還草成效巨大

　　多年的實(shí)踐證明，退耕還林還草工程是“最合民意的德政工程，最牽動(dòng)人心的社會(huì)工程，影響最深遠(yuǎn)的生態(tài)工程”，它扭住了我國(guó)生態(tài)建設(shè)的“牛鼻子”，對(duì)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全發(fā)揮了不可替代的作用。項(xiàng)目組評(píng)估結(jié)果表明，退耕還林還草綜合效益由2000年的1432.62億元增加到2020年的3.16萬(wàn)億元。從評(píng)估結(jié)果看，生態(tài)效益占主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益占比逐年增加。

　�。ㄒ唬┯行Ц纳屏松鷳B(tài)狀況。據(jù)監(jiān)測(cè)，退耕還林還草每年涵養(yǎng)的水源相當(dāng)于三峽水庫(kù)的最大蓄水量，減少的土壤氮、磷、鉀和有機(jī)質(zhì)流失量相當(dāng)于我國(guó)年化肥施用量的四成多，吸收的二氧化碳抵消了同期我國(guó)化石燃料碳排放量的3.40%。退耕還林還草每年在保水固土、防風(fēng)固沙、固碳釋氧等方面產(chǎn)生的生態(tài)效益總價(jià)值達(dá)1.42萬(wàn)億元，相當(dāng)于中央總投入的近3倍。20年來(lái)，退耕還林還草工程帶來(lái)了巨大的生態(tài)效益，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)創(chuàng)造了良好的生態(tài)條件。

　�。ǘ�）有力助推了農(nóng)民脫貧致富。截至2020年，全國(guó)4100萬(wàn)退耕農(nóng)戶戶均累計(jì)獲得國(guó)家補(bǔ)助資金近9000元。同時(shí)，退耕后農(nóng)民增收渠道不斷拓寬，后續(xù)產(chǎn)業(yè)增加了經(jīng)營(yíng)性收入，林地流轉(zhuǎn)增加了財(cái)產(chǎn)性收入，外出務(wù)工增加了工資性收入，農(nóng)民收入更加穩(wěn)定多樣。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2007-2016年，退耕農(nóng)戶人均可支配收入年均增長(zhǎng)率比全國(guó)農(nóng)村居民平均水平高1.8個(gè)百分點(diǎn)。

　�。ㄈ�）極大促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)施退耕還林還草工程，退下的是貧瘠的低產(chǎn)坡耕地，增加的是綠色的金山銀山，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)由廣種薄收向精耕細(xì)作轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)由以糧為主向多種經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，與1998年相比，2017年退耕還林工程區(qū)谷物單產(chǎn)比非工程區(qū)多增長(zhǎng)9個(gè)百分點(diǎn)，工程區(qū)糧食作物播種面積和糧食產(chǎn)量分別增長(zhǎng)10%和40%，而非工程區(qū)分別下降21%和7%。同時(shí)，各地依托退耕還林培育森林旅游等新型業(yè)態(tài)，綠水青山正在變成老百姓的金山銀山。

　�。ㄋ模┏晒�樹(shù)立了全球生態(tài)治理典范。實(shí)施大規(guī)模退耕還林還草在我國(guó)乃至世界上都是一項(xiàng)偉大創(chuàng)舉，為增加森林碳匯、應(yīng)對(duì)氣候變化、參與全球環(huán)境治理作出了重要貢獻(xiàn)。退耕還林還草工程已成為我國(guó)政府高度重視生態(tài)建設(shè)、積極履行國(guó)際公約的標(biāo)志性工程，成為人類(lèi)治理生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)生態(tài)文明、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的成功典范，得到全世界的高度贊譽(yù)。2019年2月，美國(guó)航空航天局稱(chēng)世界綠色的增加四分之一來(lái)自于中國(guó)，并且植樹(shù)造林占到了42％。毫無(wú)疑問(wèn)，退耕還林還草工程功不可沒(méi)。

　　二、退耕還林還草面臨的形勢(shì)

　　順應(yīng)當(dāng)前我國(guó)發(fā)展環(huán)境的深刻變化和發(fā)展新常態(tài)的客觀需要。項(xiàng)目組認(rèn)為，退耕還林還草已由大規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向適度推進(jìn)、鞏固成果、質(zhì)量?jī)?yōu)先的高質(zhì)量發(fā)展階段。

　�。ㄒ唬┤嗣駥�(duì)良好生態(tài)的需求是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，老百姓過(guò)去盼溫飽，現(xiàn)在盼環(huán)保，過(guò)去“求生存”，現(xiàn)在“求生態(tài)”，人民群眾對(duì)干凈的水、清新的空氣、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等要求越來(lái)越高。“天育物有時(shí)，地生財(cái)有限。”14億老百姓對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的新需求既是對(duì)退耕還林還草質(zhì)量提出了更高的要求，也是推動(dòng)退耕還林還草事業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力。

　�。ǘ�）大量低質(zhì)低效耕地是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的新空間。根據(jù)我們掌握的情況，全國(guó)還有不穩(wěn)定耕地大約1.5億多畝，其中云貴高原和黃土高原區(qū)25度以上坡耕地4900多萬(wàn)畝，內(nèi)蒙古和東三省林區(qū)、牧區(qū)開(kāi)墾耕地4000多萬(wàn)畝，長(zhǎng)江、黃河等河道湖泊范圍內(nèi)耕地3800多萬(wàn)畝，以及部分嚴(yán)重沙化耕地、石漠化耕地等，這些耕地急需退耕還林還草修復(fù)生態(tài)。在確保18億畝紅線的前提下，通過(guò)全面分析我國(guó)耕地需求及耕地供給及其影響因素，我們預(yù)測(cè)：以2020年為基點(diǎn)，2021-2050年退耕還林還草的耕地空間規(guī)模約在1.1億-1.7億畝間。只要科學(xué)規(guī)劃、合理推進(jìn)，我國(guó)是能夠做到在不影響糧食安全的前提下逐步實(shí)施退耕還林還草戰(zhàn)略的。

　�。ㄈ�）加快實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo)。退耕還林還草工程建設(shè)20多年，人們邁上了“青山綠水”的良性發(fā)展之路。但是，一些地方“綠水青山”尚未真正變成“金山銀山”，提高質(zhì)量效益成為當(dāng)前面臨的主要課題。目前，退耕政策補(bǔ)助陸續(xù)到期，鞏固成果面臨新的挑戰(zhàn)。只有大力推動(dòng)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，才能加快實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化。

　　三、繼續(xù)推進(jìn)退耕還林還草的建議

　�。ㄒ唬┩晟普�策，提高退耕還林還草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持生態(tài)惠民思想，本著群眾利益無(wú)小事的原則，完善退耕還林還草相關(guān)政策，提高退耕還林還草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。為保持國(guó)家政策的連續(xù)性，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不宜低于前一輪；為不減少群眾收入，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要參考目前農(nóng)村耕地地力補(bǔ)貼約每畝150元的水平，按70年的承包期、當(dāng)前利率貼現(xiàn)的貼現(xiàn)值來(lái)確定；將符合條件的退耕還林還草納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策范圍，建立成果鞏固的長(zhǎng)效機(jī)制；研究制定引導(dǎo)社會(huì)資本、專(zhuān)業(yè)合作組織、金融資本參與退耕還林還草及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理辦法。

　�。ǘ�）有序推進(jìn)，盡快制定退耕還林還草發(fā)展規(guī)劃。認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記2020年4月在陜西考察時(shí)提出的“要堅(jiān)持不懈開(kāi)展退耕還林還草”的要求，在堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”的前提下，妥善安排低質(zhì)低效耕地退耕還林還草。建議依托第三次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果，統(tǒng)籌退耕還林還草與耕地保護(hù)政策，全面查清需要退耕地類(lèi)、面積、分布，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確；依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”劃定結(jié)果，結(jié)合重大國(guó)家戰(zhàn)略和規(guī)劃，對(duì)表對(duì)標(biāo)，科學(xué)編制退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展總體規(guī)劃；按照新形勢(shì)要求，廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)，修訂《退耕還林條例》。

　�。ㄈ�）合理布局，穩(wěn)步實(shí)施退耕還林還草。未來(lái)退耕還林還草主要布局在長(zhǎng)江中上游地區(qū)、黃河中上游地區(qū)、三北風(fēng)沙區(qū)和其他地區(qū)4個(gè)類(lèi)型區(qū)，西北干旱半干旱沙化地區(qū)、京津風(fēng)沙源區(qū)、黃土高原水土流失區(qū)等8個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)在25度以上陡坡耕地、重要生態(tài)區(qū)坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重石漠化耕地等重點(diǎn)地類(lèi)實(shí)施。

　�。ㄋ模�強(qiáng)化管理，保障退耕還林還草成效。提高退耕還林草管理水平，抓好各個(gè)管理環(huán)節(jié)，切實(shí)強(qiáng)化科技支撐，推行信息化管理和信息公開(kāi)制度，建立現(xiàn)代監(jiān)督檢查體系，建立綜合效益評(píng)價(jià)體系，組織開(kāi)展好退耕還林還草綜合效益評(píng)估。處理好退耕還林還草與耕地保護(hù)、中央與地方、政府與市場(chǎng)、生態(tài)恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等六大關(guān)系。建立退耕還林還草長(zhǎng)效機(jī)制，探索多種途徑實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、建立政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品的補(bǔ)償模式以及探索促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的綠色金融體系。創(chuàng)新退耕還林草產(chǎn)權(quán)發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、產(chǎn)品發(fā)展模式和信息發(fā)展模式。

　　（五）鞏固成果，引領(lǐng)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)施退耕還林提質(zhì)增效專(zhuān)項(xiàng)，或者將其納入現(xiàn)有的森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程或者退化防護(hù)林修復(fù)工程，對(duì)前一輪退耕還林地中林分質(zhì)量較差的林地實(shí)施森林撫育、低效林改造、品種改良、灌木平茬等措施，進(jìn)一步鞏固已有成果；培育退耕還林還草高效模式、建立公益林生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、統(tǒng)籌使用各項(xiàng)財(cái)政金融扶持政策；聚焦發(fā)展退耕還林還草特色產(chǎn)業(yè)，大力培育林下經(jīng)濟(jì)、森林康養(yǎng)、休閑觀光等新業(yè)態(tài)，推廣成功典型經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。